洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風(fēng)頭的“惡導(dǎo)游”阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內(nèi)地游客和香港市民道歉。香港長期實施自由經(jīng)濟政策，政府嚴守底線，除非形勢緊急，不會介入或者干涉市場的定價行為。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會去規(guī)制旅行社的“定價”，而是會讓市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，優(yōu)勝劣汰。但同時會嚴格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設(shè)定法律責(zé)任。
最近的香港導(dǎo)游強制購物事件，自從“阿珍辱罵內(nèi)地游客”的視頻上傳到網(wǎng)絡(luò)，就如同平靜的池塘丟下一塊巨石，點燃了網(wǎng)民火熱的情緒。內(nèi)地從南到北的十多家媒體異口同聲，口誅筆伐；國家旅游局也很少見地發(fā)出了旅游警示；絕大多數(shù)民眾都將矛頭對準(zhǔn)了“阿珍”。就連香港的主流媒體，也以“阿珍”為恥，認為這一事件使香港蒙羞。
洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風(fēng)頭的阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內(nèi)地游客和香港市民道歉。阿珍的行徑固然讓人氣憤，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；但把怒氣都撒在阿珍身上又是否客觀、公平呢？是的，在內(nèi)地游客的眼中，阿珍是個惡導(dǎo)游；但在家人和朋友眼中，阿珍又是一個可憐的單親母親，是一個孤立無援、辛苦打拼的新移民；而在整個旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，阿珍又處在最底層，不僅沒有底薪，還要向旅行社交納不菲的費用，只能靠購物回扣和游客小費來過生活。
其實，強制購物已經(jīng)成為旅游業(yè)的一個“潛規(guī)則”，不僅是在香港，在內(nèi)地的不少地方也是大行其道。我們與其情緒化地將矛頭對準(zhǔn)“阿珍”，不如理性、深刻地檢討一下兩地的旅游監(jiān)管制度，看看問題出在哪里，再尋求治理之道。
罪魁禍?zhǔn)?ldquo;零團費”
“阿珍事件”發(fā)生后，各個方面都將矛頭指向了“零團費”。旅游發(fā)展局資料顯示，目前只有15%的內(nèi)地訪港團，是參加團費合理及品質(zhì)有一定保障的優(yōu)質(zhì)誠信游，其余85%都是參加低團費的旅行團來港。不少低價團的團費連支付機票、酒店的費用都不夠，但香港旅行社卻樂此不疲地接待這些旅游團，甚至愿意支付“人頭費”接團，原因就是可以將旅客帶到指定購物點購物，賺回相當(dāng)數(shù)量的傭金。部分旅行社為避免因旅客購物消費不足而虧本，更將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至導(dǎo)游身上，要求導(dǎo)游墊付多方面的費用，或令導(dǎo)游以旅客購物來回扣支薪等；而導(dǎo)游往往因議價能力低，只好接受這些不合理條件。但此舉卻令導(dǎo)游有很大的誘因要求旅客增加購物，成為不斷發(fā)生沖突的導(dǎo)火線。總之，“零團費”這種以“回扣”為主的經(jīng)營模式，形成了旅行社、導(dǎo)游向旅客施壓購物的惡性循環(huán)。導(dǎo)游和旅行社失去了為旅客提供旅游服務(wù)的角色，淪為替店鋪提供客源的代理，有違行業(yè)的基本操守。
立法能夠管住“零團費”嗎
特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展局局長劉吳惠蘭宣布，特區(qū)政府與旅游業(yè)議會已成立專責(zé)小組，重點研究“零團費”及導(dǎo)游服務(wù)規(guī)管事宜，9月底前完成報告并提出解決問題的建議。有不少人士建議，既然“零團費”是導(dǎo)致強制購物的重要原因，就應(yīng)當(dāng)立法嚴禁“零團費”。那么，是不是通過立法禁止就能管得住“零團費”呢？
出現(xiàn)“零團費”的根本原因，不在于充滿誘惑和技巧的營銷手段，而是客觀存在的市場需求。內(nèi)地是一個龐大的游客市場，當(dāng)然也有不同的層次和需求。既有少部分注重休閑、旅游品質(zhì)的高收入群體，也有大量熱衷觀光、購物的中低收入群體。針對前者，“零團費”乃至“負團費”是打動不了的，他們只會選擇自由行或者高品質(zhì)的“純玩團”；只有后者，才是“零團費”、“低團費”的目標(biāo)群體，他們的收入并沒有高到隨心所欲，但又很想出來游玩；所以只要價格有吸引力，哪怕行程中安排購物等非旅游項目，也會欣然接受。因此，“零團費”、“低團費”并不是通過簡單的立法就能徹底禁止的，因為這不僅是一種營銷模式，也有現(xiàn)實的市場需求。內(nèi)地的《旅行社管理條例》明文規(guī)定，嚴格禁止旅行社低于成本報價，但“零團費”、“低團費”仍然是屢禁不止，就是這個原因。即使香港也立法規(guī)管“零團費”、“低團費”，這種行銷手段還會通過折扣、返點、贈送禮品等形式變相出現(xiàn)，最終還是治標(biāo)不治本。
真正需要監(jiān)管的，恰恰不是“零團費”、“低團費”這一形式，而是其實質(zhì)內(nèi)容。換句話說，旅游政策應(yīng)當(dāng)允許“零團費”、“低團費”的存在，滿足市場的客觀需求，但要從制度上明確，旅行社可以在雙方合意的前提下安排購物行程，通過向零售商收取“人頭費”的形式來彌補虧損甚至達到盈利，但要嚴禁給游客設(shè)定購物總額、向游客強制推銷商品。如果旅行社和導(dǎo)游按照游客的購物金額向零售商收取“回扣”，應(yīng)當(dāng)將其視為一種變相的腐敗行為，有關(guān)反腐機構(gòu)就應(yīng)當(dāng)及時跟進。
香港長期實施放任、不干涉的自由經(jīng)濟政策，政府嚴守底線，除非形勢緊急，不會介入或者干涉市場的定價行為。這一點也與內(nèi)地有所不同。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會去規(guī)制旅行社的“定價”，而是會讓市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，實現(xiàn)自由競爭，優(yōu)勝劣汰。同時，會嚴格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設(shè)定法律責(zé)任。其實，政府需要做的，就是當(dāng)好“守夜人”，加強消費宣傳與指導(dǎo)，針對存在的消費欺詐和陷阱，及時發(fā)出消費警示；對發(fā)生的消費糾紛，一方面依法嚴厲追究違法責(zé)任，另一方面提供公平合理的救濟機制和調(diào)處機制。
監(jiān)管模式要不要改進
“阿珍事件”發(fā)生后，很多人都質(zhì)疑香港的旅游監(jiān)管體制，認為該事件絕非僅僅由個別從業(yè)人員的操守引起，要徹底解決問題，就必須正本清源，改革監(jiān)管體制。
目前香港有三大機構(gòu)涉及旅游業(yè)，第一家是官方的旅游事務(wù)署，隸屬于特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展局，負責(zé)旅游設(shè)施及政策事務(wù)；第二家是半官方的旅游發(fā)展局，負責(zé)宣傳推廣；但是，最關(guān)鍵的監(jiān)管工作卻落在了由業(yè)界組成的行業(yè)自律組織“旅游業(yè)議會”身上。
以前常說，具有官方背景的行業(yè)協(xié)會，脫離不了“二政府”的影子，仍然是用行政的方式來管行業(yè)，起不到服務(wù)和自律的作用。但是，真正獨立的行業(yè)協(xié)會，在沒有監(jiān)督時卻很有可能蛻化為另一個利益集團，只顧短期利益不管長遠發(fā)展，疏于監(jiān)管，不管自律。“旅游業(yè)議會”就是一個很典型的例子，其成員本來就是香港各大旅行社，讓自己人來管自己人，都不愿意下重手去處罰，又怎么能管得好呢？
此外，香港大部分導(dǎo)游都沒有固定工資，部分人還要貼錢向旅行社“購買”內(nèi)地入境團，各界一直呼吁為導(dǎo)游設(shè)定固定底薪制度，但在旅游業(yè)界的抵制下，最后不了了之。由此可見，在涉及各大旅行社利益時，作為自律行業(yè)組織的“旅游業(yè)議會”根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
因此，“阿珍事件”的出現(xiàn)，與香港的旅游監(jiān)管體制也有一定的關(guān)系。“旅游業(yè)議會”名為行業(yè)自律組織，實則是各大旅行社利益的代言人，不敢管也管不好；特區(qū)政府的旅游機構(gòu)只管制定政策和負責(zé)推廣，沒有行使起必要的監(jiān)管職權(quán)；這才導(dǎo)致了強制購物事件屢屢出現(xiàn)，得不到根本解決。
跨境合作乃是關(guān)鍵
講一句公道話，“阿珍事件”的出現(xiàn)，板子也不能全打在香港身上。因為大多數(shù)內(nèi)地游客都是在本地報團后才到香港旅游的。因此，雖然出現(xiàn)問題的是香港旅行社，但也不能忽視對作為“發(fā)包方”或者“委托方”的內(nèi)地旅行社的監(jiān)管。這些內(nèi)地旅行社，是否與游客簽訂了基于雙方合意的合同，合同是否有格式條款，有沒有向游客提前告知購物安排，接團的香港旅行社及其導(dǎo)游是否有合法的資質(zhì)和良好的信譽，都應(yīng)當(dāng)進入內(nèi)地旅游監(jiān)管者的視野。如果內(nèi)地旅行社用低于成本的價格甚至是“零團費”、“負團費”來招徠游客，破壞市場競爭秩序，更應(yīng)當(dāng)依照反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法予以嚴懲。香港與內(nèi)地還要建立信息通報機制，香港應(yīng)當(dāng)及時向內(nèi)地有關(guān)部門通報被取消資質(zhì)或者投訴率較高的旅行社名稱，通過內(nèi)地有關(guān)部門公示消息，提醒內(nèi)地旅行社謹慎選擇合作伙伴；內(nèi)地也應(yīng)及時向香港的有關(guān)機構(gòu)通報違法的旅行社名稱，香港的行業(yè)自律機構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，及時制止業(yè)內(nèi)旅行社與違法的內(nèi)地旅行社合作。
“名聲口碑”最重要
香港雖有天然良港，但地方卻很小，也沒有什么自然資源。香港之所以能夠成為世界矚目的城市，絕對離不開幾十年里打拼出來的“名聲”和“口碑”。可以說，“名聲”和“口碑”是香港的金字招牌，是最重要的資源，需要好好珍惜和善加維護。
正因為物美價廉、服務(wù)熱情，加上免稅港的優(yōu)勢，才使得香港贏得“購物天堂”的美譽，吸引了大量游客。時至今日，旅游業(yè)已成為香港經(jīng)濟重要支柱，關(guān)系到旅游、零售、飲食、娛樂多個勞動密集型行業(yè)，不僅給香港帶來了豐厚的商機，也給市民提供了大量就業(yè)機會。與旅游相關(guān)的收入已占香港本地生產(chǎn)總值的十分之一，可以說是舉足輕重。
因此，香港如果不能妥善處理好“阿珍事件”，并以此為契機檢討旅游監(jiān)管體制，清理整頓好旅游行業(yè)，而是放任害群之馬繼續(xù)損害香港旅游業(yè)的美譽，必然會喪失內(nèi)地這個全世界都矚目的大市場，也會讓“購物天堂”、“旅游勝地”的好名聲一落千丈，最終影響的是香港全體市民的福祉。
筆者的香港朋友Michael在博客上留言說：“網(wǎng)上流傳謾罵內(nèi)地旅客和強迫他們購物的女導(dǎo)游，并不代表我們香港人。我們決不能姑息這些絕對少數(shù)的害群之馬，破壞我們幾十年辛苦建立的“旅游天堂”形象。歡迎各位繼續(xù)來香港玩；如果我有空，可以當(dāng)你們稱職的導(dǎo)游！”這也代表了大多數(shù)香港市民的心聲了吧！
(《華東法律評論》編輯、清華大學(xué)法學(xué)院博士生 胡健)