【案情】

    遼寧省沈陽市某食品企業正在申辦食品生產許可證，并已通過現場審核，處于待發證階段。但該企業急于生產，在產品包裝上打印了其他食品企業證號，共生產產品120件，貨值12000元，未銷售，被某區分局執法人員檢查發現，企業負責人主動檢討、配合辦案。

    

    【審理】

    在案審會上，辦案人員結合案情，依據《食品安全法》第八十四條和《行政處罰法》第二十七條的有關從輕或減輕處罰的規定，提出了初步處理意見：1．處貨值金額三倍罰款；2．沒收生產的產品；3．沒收生產設備。因未銷售，無違法所得。

    案審人員對認定該企業無證生產均無意見，但對處貨值金額三倍罰款和沒收生產設備有不同意見。

    1．對罰款的不同意見。

    意見一：無證生產，按《食品安全法》第八十四條規定，應處貨值金額五倍到十倍罰款。處貨值金額三倍罰款，違反《食品安全法》規定，突破了法定裁量范圍，同時違反了《行政處罰法》第五十五條第一款、第二項規定，屬行政機關擅自改變行政處罰種類和幅度行為。

    意見二：實施行政處罰機關可依據《行政處罰法》第二十七條列舉的情形，作出從輕處罰或減輕處罰。就本案而言，可以作出貨值金額三倍的罰款。

    2．是否沒收設備的不同意見

    意見一：應當沒收。因為《食品安全法》第八十四條明確規定，無證生產的要沒收違法所得、違法生產的食品和用于違法者生產的工具、設備原料等物品，這是違法應當承擔的法律責任，應嚴格執行法律。特別是《食品安全法》剛剛實施，應體現法律的嚴肅性。

    意見二：不應當沒收。因為該企業已通過了現場審核驗收，馬上就要獲得許可證，取得合法生產資格。生產設備是該企業的合法財產，而且今后將用于合法生產。《食品安全法》中規定沒收工具和設備的立法本意，應是防止不法生產行為的繼續。

    

    【評析】

    筆者認為，該案爭議的核心問題實質上是如理解和適用《行政處罰法》第八條、第二十七條和第五十五條的問題。下面結合案例進行探討：

    辯析“罰幅” 及“罰種”性質

    為闡明問題，現以經濟行政法規的立法現象為主要的思維基礎，對《行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類進行辯析。按是否有處罰幅度變化，可將該法第八條列舉的六種（第七種為“兜底”規定）處罰（簡稱“罰種”）分成如下兩類：，

    （一）可設“罰幅”的處罰種類：

    1．罰款。法律、法規在罰款幅度的設定上一般是按違法貨值、違法所得的倍數或直接規定一個絕對數期間，給行政執法機關選擇范圍。罰款，體現懲罰性，旨在預防和減少社會違法現象。

    2．拘留。主要用于社會治安秩序類行政管理的處罰種類。《治安處罰法》規定行政拘留為1日以上、15日以下，公安機關應根據違法者的具體情形，確定拘留時間。

    （二）沒設或不能設“罰幅”的處罰種類：

    1．警告。屬申戒性質，只有語言措辭的嚴厲與否，不能設罰幅。

    2．沒收違法所得、沒收非法財物。沒收違法所得和非法財物，是國家法律對違法行為的基本否定。國家不允許違法行為和非法財物以任何形式和狀態存在，不能設罰幅，也不存在“從輕”、“減輕”問題。

    本案中，違法生產的產品屬違法行為生成物，屬非法財物，應予以沒收。但經“沒收”這一法定程序后，對合格的產品可進行合法化處理。

    3．責令停產、停業。停產、停業存在時間長短（幅度的一種）問題，但《產品質量法》、《食品安全法》等現行的經濟行政類法規普遍沒有設定“責令停產、停業”時間。目前這一處罰種類的作用主要體現其措施性，而非處罰性，目的是讓違法者改正違法狀態，屬于非嚴格意義上的處罰種類。

    4．暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照。分兩種情況：

    （1）吊銷證、照。吊銷證、照是行政機關依法對違法者以往獲得的法律資格的徹底否定，是定性行為，不存在幅度問題。

    （2）暫扣證、照。暫扣證、照是行政機關依法對違法者以往獲得的法律資格的暫時性限制，存在時間長短（幅度一種）問題，但現行的經濟行政法規普遍沒有設定暫扣證、照的期間。目前這一處罰種類的作用主要體現其措施性，而非處罰性，目的是讓違法者改變違法狀態，屬非嚴格意義上的處罰種類。

    但《交通法》已將暫扣駕照規定了期間，明確規定為處罰種類。人們常稱暫扣駕照為“吊扣”，體現了暫扣駕照這一行政行為的處罰性。

    另外，《行政處罰法》第八條規定了七種行政處罰，列舉了六種，第七種為“兜底”性規定。本案中沒收生產設備屬該法中規定的第七種處罰種類。

    辯析“從輕”和“減輕”處罰

    《行政處罰法》第二十七條，對應當“從輕”或“減輕”情形進行了一并規定。

    （一）“從輕”處罰，分三種：

    1．“罰種”從輕。指行政機關對所適用的實體法（或稱具體法）設定的“可并處”、“或者”等罰種的擇輕選擇，是法定范圍內的罰種裁量。

    2．“罰幅”從輕。應是選擇較低的處罰幅度。“罰幅”從輕只能適用有處罰幅度的處罰種類。目前，行政經濟類處罰種類中，有“罰幅”的處罰主要是罰款。

    3．“罰種”、“罰幅”雙從輕。在決定行政處罰時，“罰種”從輕和“罰幅”從輕同時并用。

    “從輕”處罰的特征是行政機關在所適用的實體法設定的“罰種”和“罰幅”范圍內裁量。

    （二）“減輕”處罰，分三種：

    1．“罰種”減輕。是行政機關將所適用的實體法設定的兩種以上的“罰種”，減掉一種或兩種。案例中，對生產設備不予沒收就是“罰種”的減輕。

    2．“罰幅”減輕。是行政機關在所適用的實體法設定的處罰幅度以下做出處罰決定。

    3．“罰種”、“罰幅”雙減輕。“罰種”減輕和“罰幅”減輕同時并用。案例中，如果不沒收生產設備、并決定處貨值三倍的罰款，就是“罰種”和“罰幅”雙減輕。

    “減輕”處罰的特征是行政機關突破所適用的實體法在“罰種”和“罰幅”上的限定，按“過罰相當”的原則，對相對人適當處罰。

    辯析“第二十七條”的適用

    對《行政處罰法》第二十七條如何適用，實際工作中存在不同觀點。

    觀點一：《行政處罰法》第二十七條、第一款列舉的一、二、三項從輕或減輕處罰情形，可以直接用于個案。

    主要理由：《行政處罰法》是規范行政機關行政處罰行為的基本法，效力及于行政處罰時所適用的實體法。

    觀點二：《行政處罰法》第二十七條給予從輕或減輕處罰規定，不能直接用于個案。

    主要理由：《行政處罰法》是程序法，不能直接適用確定實體性權利義務。而且“第二十七條”表述的“依法從輕或減輕處罰”中的“法”不是指“本法”，而是指行政處罰時所適用的實體法。

    筆者認為：實體法中有程序性的權利（職權）和義務（職責）的規范，程序法中也有實體性的權利（職權）和義務（職責）的規范，這是客觀的普遍存在的法律現象。《行政處罰法》第二十七條這一法律規范既體現了程序性、又體現了實體性。程序性主要表現在“依法從輕或減輕”中“依法”的法律適用的指引上，實體性表現在第一款列舉的一、二、三項情形上（相當于《刑事訴訟法》第十五條對不追究刑事責任規定的情形一樣，程序法對實體性規范進行規定），行政機關在所適用的具體法沒有從輕、減輕情形規定時，應當依據《行政處罰法》第二十七條第一款一、二、三項的規定，確定對行政相對人給予從輕或減輕處罰。但需要注意的是：決定“減輕”處罰時，會出現突破所適用的實體法給定的裁量范圍，同時涉嫌違反《行政處罰法》第五十五條第一款、第二項規定的問題。

    《治安處罰法》對從輕、減輕情形進行了具體規定。但目前經濟類行政法規普遍沒有對從輕或減輕情形規定，那么行政機關在執行這些法律、法規時就不能做從輕或減輕處理嗎？顯然不是。

    實際工作中，人們對行政處罰的從輕、減輕問題不僅在法律適用上、同時在實質內容的理解上普遍存在不同的觀點和認識。本文中關于“罰種”、“罰幅”和“從輕”、“減輕”的辯析完全是個人觀點。“減輕”是否可去掉法定罰種、是否可在法定罰款幅度以下處罰？筆者認為可以，我們可以參照《刑法》理解這一問題。《刑法》制定的“正式性”要強于其他法律，《刑法》設定的處罰種類也是最嚴厲的，但《刑法》在量刑上同樣給定了審判機關在法定刑以下的裁判權（但要逐級上報至最高法核準）。

    隨著《食品安全法》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理規定》等近期頒布實施的新法規普遍提高罰款幅度和增加處罰種類，處5萬元罰款已是一些法規的起罰點，以往我們更多強調的是法律、法規設定的處罰力度不夠，而如今，如何規范從輕、減輕行政處罰是當前基層執法工作亟待解決的問題。立法部門和有關權威部門應對行政處罰中的從輕、減輕的法律適用和有關條款進一步解釋明確。

    筆者總的觀點是：行政機關在實施處罰時可以依據《行政處罰法》第二十七條第一款、第一、二、三項列舉的情形做出從輕或減輕處罰的決定；但做出“減輕”處罰決定時，應報上一級機關核準（仿照刑法的相關規定）。上級行政機關應建立“減輕”處罰核準制度，以體現適用法律的嚴肅性和權力運行的規范性，這一做法符合行政處罰法第五十五條的立法要求，上級行政機關有權、有義務規范下級機關的工作行為。

    （作者單位：遼寧省沈陽市質量技術監督局）

■文/王繼昌